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Die Entwicklung der Internationalen Strafgerichtsbarkeit

Justitias Schwert wird neu geschliffen

Nur die rechtliche Aufarbeitung gewaltsamer Konflikte gewährleistet eine friedliche Zukunft. Diese Erkenntnis ist nicht neu. Sie hat nur in den vergangenen Jahrzehnten an Einfluss gewonnen. Das Schlagwort von der "Herrschaft des Rechts" (rule of law) ist seit den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts Bestandteil der Völkerrechtspolitik.

Die Herrschaft des Rechts war ganz allgemein Teil des Aufbaues rechtsstaatlicher Strukturen in zusammengebrochenen oder zerstörten Staaten (post-conflict peace building).

Im Verlauf der Zeit hat sie immer neue Ausprägungen erhalten. Heute wird die Herrschaft des Rechts gerade von den Vereinten Nationen zumeist in bedenklicher Verkürzung auf die Ahndung von schweren Verstößen gegen das Völkerrecht, von Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen bezogen.

Zur Herrschaft des Rechts gehört es jedoch gerade auch, Rechtssicherheit unter anderem auf den Gebieten des Zivilrechts, des Handels-, Gewerbe-, Wirtschafts- und Arbeitsrechts, des Sozialrechts und des Rechts der öffentlichen Verwaltung zu schaffen. Ungeklärte Eigentumsverhältnisse an Grund und Immobilien sind ein Haupthindernis für Investitionen, die zur wirtschaftlichen Entwicklung zusammengebrochener Staaten beitragen. Im Folgenden wird allerdings nur die Entwicklung und Durchsetzung der Herrschaft des Rechts auf völkerstrafrechtlichem Gebiet behandelt.

Der Carnegie-Bericht

War es in früheren Zeiten ein unverzichtbarer Teil staatlicher Souveränität gewesen, jederzeit Krieg führen zu dürfen (lat. ius ad bellum, das Recht zum Krieg), setzte in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts ein Prozess der Verrechtlichung ein. Zwar war es damals noch ausgeschlossen, das ius ad bellum der Nationalstaaten in Frage zu stellen, doch konnte man immerhin versuchen, das Kriegführungsrecht (lat. ius in bello, das Recht im Krieg), also die gewohnheitsrechtlich entstandenen Sitten und Gebräuche des Krieges, in völkervertragsrechtliche Normen zu fassen. Das gelang für den Krieg zu Lande auch recht gut. Aus einer Reihe von Verhandlungen in Den Haag entstand schließlich die Haager Landkriegsordnung von 1907. Freilich schien das Kriegführungsrecht ein zahnloser Tiger zu sein, fehlte es ihm doch an Normen zur Ahndung von Verstößen gegen seine Regeln. Nicht einmal jene Staaten, die die Abkommen unterschrieben und in nationales Recht umgesetzt, also ratifiziert, hatten, konnten zur Rechenschaft gezogen werden, wenn sie sich nicht daran hielten.

Nur wenige Jahre nachdem das Kriegführungsrecht in den Haager Konferenzen von 1899 und 1907 weiter entwickelt und in neuen Abkommen niedergelegt worden war, standen die verbündeten Armeen von Serbien, Montenegro, Bulgarien und Griechenland 1912 zunächst gemeinsam der Streitmacht des Osmanischen Reiches gegenüber. In diesem Ersten Balkankrieg verlor das Osmanische Reich beinahe sämtliche Besitzungen auf dem Balkan.

Die Verbündeten teilten Mazedonien, den Sandschak Novi Pazar, das Kosovo und Albanien unter sich auf. Bulgarien fühlte sich betrogen und griff Mitte 1913 überraschend die serbischen und griechischen Truppen an. Das im Ersten Balkankrieg noch neutrale Rumänien verbündete sich nun mit Serbien.

Die Auseinandersetzungen um die Herrschaft über die eroberten Gebiete im Zweiten Balkankrieg standen dem vorangegangenen Krieg in nichts nach, wurden sogar mit noch größerer Erbitterung geführt. Neben diesen internationalen Kriegen gab es eine Fülle von ethnisch, religiös oder kriminell zentrierten, regional und lokal begrenzten Konflikten, die in Terror und Gräueltaten ausarteten. Die Weltöffentlichkeit, die eben noch die gelungene Kodifikation des ius in bello begrüßt hatte, war entsetzt und entrüstet über die altertümliche, unzivilisierte, ja barbarische Kriegführung auf dem Balkan. Diese Empfindung griff die von Andrew Carnegie 1910 gegründete Stiftung Carnegie Endowment of International Peace (CEIP) auf und setzte eine Kommission ein, die die Ursachen, den Verlauf und die Auswirkungen der Kriege auf dem Balkan untersuchen sollte.

Die CEIP-Kommission, der acht Personen aus sechs Ländern, darunter der Österreicher Dr. Josef Redlich, Professor für Öffentliches Recht an der Technischen Hochschule Wien, und der deutsche Völkerrechtler Professor Dr. Walther Schücking aus Marburg, angehörten, arbeitete unter einem höchst fortschrittlichen ganzheitlichen Ansatz. Sie untersuchte nämlich zum ersten Mal das gesamte Kriegsgebiet und nicht nur einzelne teilnehmende Staaten.

Dabei betrachtete sie nicht nur die rechtlichen und militärischen, sondern auch die wirtschaftlichen, finanziellen, sozialen und moralischen Aspekte dieser Kriege. Sie sammelte private und halbamtliche Dokumente und konnte - außer in Serbien und Griechenland - auch amtliche Dokumente einsehen und auswerten. Sie führte Interviews mit Zeugen von Gräueltaten und mit Kriegsgefangenen. Eine umfangreiche Fotodokumentation illustrierte die mündlichen und schriftlichen Informationen. In ihrem umfassenden und unparteiischen Bericht kommt sie zu teils überraschenden Ergebnissen und Schlussfolgerungen.

Viele Gräueltaten waren zwar schon von Kriegsberichterstattern aufgedeckt worden und hatten Eingang in die internationale Presse gefunden. Deren Berichte waren jedoch oft von Vorurteilen geprägt und dementsprechend tendenziös eingefärbt. Die CEIP-Kommission stellt klar heraus, dass alle kriegführenden Staaten das geltende Kriegsvölkerrecht missachtet und Kriegsverbrechen begangen haben. Die schlimmsten Verbrechen haben selten die regulären Kräfte verübt, sondern paramilitärische und irreguläre Gruppierungen oder marodierende Banden in den besetzten Gebieten. Sogar die Zivilbevölkerung war an Gräueltaten beteiligt, war also Täter und Opfer zugleich.

Ergebnis des Berichts war eine wohlbegründete Kritik am zeitgenössischen Kriegführungsrecht. Es galt nämlich nur für reguläre Truppen. Für Nichtkombattanten, insbesondere Freischärler und zivile Gruppierungen, enthält die damalige Haager Konvention keine Regelungen. Vor allem aber fehlt dem Kriegführungsrecht ein Sanktionsregime für Verstöße gegen seine Bestimmungen.

Die Wirkung des CEIP-Berichts blieb allerdings gering. Denn die Aufbereitung der übergroßen Fülle an Material und die Erstellung des zusammenfassenden Schlussberichtes nahmen so viel Zeit in Anspruch, dass der Bericht erst Mitte 1914 veröffentlicht werden konnte. Kurze Zeit später, im August 1914, brach der Erste Weltkrieg aus. Immerhin gab der Bericht aber den ersten Anstoß, Verstöße gegen das Kriegführungsrecht zu untersuchen und, wenn schon nicht zu maßregeln oder zu bestrafen, so doch immerhin zu benennen und zu ächten. Für die Durchsetzung und die Weiterentwicklung des Kriegführungsrechts hatte der CEIP-Bericht eine nicht zu unterschätzende Bedeutung, auch wenn es zunächst nicht danach aussah. Denn für die asiatischen Kriege und den Ersten Weltkrieg fehlt eine vergleichbare Untersuchung und Aufarbeitung.

Jedoch haben gerade in jüngerer Zeit internationale Gerichte, über- und zwischenstaatliche Institutionen Untersuchungskommissionen mit ähnlichen Aufträgen eingesetzt. So setzte die Chefanklägerin beim ICTY (International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia), Louise Arbour aus Kanada, schon am 14. Mai 1999 eine Kommission ein, die 21 Vorfälle während der NATO-Luftoperation Allied Force vom 23. März bis 10. Juni 1999 über der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien untersuchte und ein Gutachten zu der Frage erstattete, ob eine ausreichende Grundlage für die Aufnahme förmlicher Ermittlungen gegeben sei. Am 30. Dezember 1999 stellte die damals rund 100 Tage amtierende Tessiner Chefanklägerin Carla del Ponte ausdrücklich klar, dass gegen die NATO kein Ermittlungsverfahren geführt werde.

Der Rat der Europäischen Union setzte im Dezember 2008 eine Kommission unter Leitung der Schweizer Diplomatin Heidi Tagliavini ein, die Ursachen und Verlauf des russisch-georgischen Krieges vom August 2008 sowie die Verantwortlichkeit der beteiligten Staaten dafür untersuchen sollte.

Eine vierköpfige Kommission unter Leitung des Südafrikaners Richard Goldstone untersuchte im Auftrag des Menschenrechtsrates der Vereinten Nationen die Gewaltakte der Palästinenser und der Israelischen Streitkräfte im Gaza-Krieg vom 27. Dezember 2008 bis 18. Januar 2009. Wenngleich selbstverständlich keine der Institutionen Bezug nimmt auf die historische Vorlage, lässt sich doch in den Aufträgen und den Arbeitsweisen der Kommissionen eine gewisse Kontinuität erkennen.

Die Siegermächte des Ersten Weltkrieges griffen die Kritik der CEIP-Kommission auf und schufen in Artikel 227 des Versailler Vertrages ein mit vier (oder fünf) Richtern besetztes Sondertribunal, das über den ehemaligen deutschen Kaiser Wilhelm II. als höchsten Kriegsverbrecher urteilen sollte. Das Tribunal hätte indes mehr der Siegerjustiz Vorschub geleistet, als dass es den Intentionen des CEIP-Berichts gerecht geworden wäre. Dass das Tribunal nie zu Stande kam, lag an der Weigerung der Niederlande, den auf ihrem Territorium im Exil lebenden ehemaligen deutschen Kaiser auszuliefern.

Der Zweite Weltkrieg und die Tribunale von Nürnberg und Tokio

Um das im Zweiten Weltkrieg begangene Unrecht aufzuarbeiten und neuerliche Kriege dieses Ausmaßes zu verhindern, gingen die siegreichen Staaten auf verschiedenen Wegen vor. Einerseits gründeten sie und einige andere Staaten am 26. Juni 1945 in San Francisco die Vereinten Nationen. Mit der Charta, die am 24. Oktober 1945 in Kraft trat, traten sie einen Teil ihrer Souveränität an die Vereinten Nationen ab. Das nationalstaatliche umfassende Gewaltmonopol wurde auf das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung nach Art. 51 der Charta reduziert. Zwangsmaßnahmen bis hin zu militärischer Gewalt wurden, nach Kapitel VII der Charta, dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen übertragen. Nun hat die Erfahrung der letzten 60 Jahre gelehrt, dass das Prinzip der friedlichen Streitbeilegung Kriege nicht verhindern kann. Nach 1990 haben die Vereinten Nationen allerdings eine erhebliche Aufwertung erfahren. Trotz aller berechtigten Kritik im Einzelfall sind sie insgesamt eine höchst erfolgreiche Institution.

Mit der Entwicklung und dem Ausbau des Humanitären Völkerrechts in bewaffneten Konflikten, den vier Genfer Abkommen vom 12. August 1949 und den drei Zusatzprotokollen vom 8. Juni 1977 bzw. vom 5. Dezember 2005 setzte die internationale Staatengemeinschaft den Weg der Verrechtlichung des Krieges fort, den sie in Den Haag mit der Verpflichtung auf das Kriegführungsrecht eingeschlagen hatte. Zu einem Sanktionsregime bei Verstößen gegen die Regeln des Humanitären Völkerrechts konnte sie sich freilich auch diesmal nicht durchringen.

Der dritte Weg schließlich ist der bis heute umstrittenste. Zur Ahndung von Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit richteten die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges die Militär-Tribunale von Nürnberg und Tokio ein und saßen über das Deutsche Reich und das Kaiserreich Japan zu Gericht. Dem ersten Anschein nach übten die Tribunale Siegerjustiz aus, schon weil sie Militär- und keine unabhängigen Zivil-Tribunale waren und nur die Handlungen einiger deutscher bzw. japanischer Täter verfolgten. Verfahren und Entscheidungen der Tribunale kann man mit guten Gründen kritisieren.

Betrachtet man sie jedoch einmal nicht isoliert, sondern als Schritt auf dem Weg zur Verfolgung von Verstößen gegen das Völkerstrafrecht und als Anfang einer Reihe von Sondergerichten, die seither geschaffen wurden, um Völkerstraftaten zu ahnden, wird man überrascht feststellen, wie zukunftsweisend ihr Zustandekommen und ihre Arbeitsweise waren. Beide Tribunale besaßen jeweils eine völkervertragsrechtliche Grundlage. Sie verhandelten auf dem Territorium des jeweiligen besiegten Landes und nicht an einem entfernten Ort. Das Nürnberger Tribunal hatte verhältnismäßig umfangreiche Verfahrensregeln.

Das Tribunal von Tokio war überaus multinational besetzt. Aus der durchaus begründeten Kritik an diesen Tribunalen haben die Vereinten Nationen weit reichende Schlüsse gezogen, als sie nach 44 Jahren erzwungener Untätigkeit die ersten Sondergerichte gründeten.

Sondergerichte - Die Ad-hoc-Gerichte

In den Jahren von 1949, dem Ende des Nürnberger Tribunals, bis 1993 gab es keine Institution, die zur Ahndung von Verstößen gegen das Kriegführungsrecht oder das Humanitäre Völkerrecht in bewaffneten Konflikten berufen gewesen wäre. Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) untersuchte zwar auftragsgemäß das Verhalten kriegführender Parteien, musste sich aber darauf beschränken, Berichte zu verfassen und das Leid der betroffenen Bevölkerung zu lindern. Die Vereinten Nationen waren durch den Kalten Krieg und die Blockbildung weitgehend handlungsunfähig und konnten - von seltenen Ausnahmen wie dem ersten Kongo-Einsatz 1961 einmal abgesehen - lediglich klassische friedenserhaltende Maßnahmen setzen. Wenn die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates es zuließen, waren sie darin auch sehr erfolgreich. Erst als die Sowjetunion zerfiel und sich die starren Blöcke auflösten, entstand neuer Handlungsspielraum für die Vereinten Nationen, und sie sahen sich sogleich höchsten Erwartungen an ihren Einfluss und ihre Fähigkeiten ausgesetzt.

International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia - ICTY

Mit den Resolutionen 808 (1993) vom 22. Februar 1993 und 827 (1993) gründete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen am 25. Mai 1993 ein Internationales Tribunal zur Verfolgung von Personen, die sich ernster Verletzungen des Humanitären Völkerrechts auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawiens seit 1991 schuldig gemacht hatten. Dabei berief er sich auf Kapitel VII der Charta. Wenngleich er aus den Fehlern der Tribunale von Nürnberg und Tokio gelernt zu haben glaubte, beging er doch neue, die die Arbeit und die Akzeptanz des ICTY bis heute belasten. So leidet das ICTY an einem grundsätzlichen Geburtsfehler. Die 15 Mitglieder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, der zumeist als ein Organ der ausführenden Gewalt (Exekutive) angesehen wird, schwingen sich zu Gerichtsherren auf und durchbrechen das völkergewohnheitsrechtlich anerkannte und jeder demokratisch verfassten Organisation innewohnende Prinzip der Gewaltenteilung, indem sie ein Element der Judikative (Recht sprechende Gewalt) als Unterorgan der Exekutive und als Zwangsmaßnahme zur Wahrung des Weltfriedens und der Internationalen Sicherheit schaffen. Die neu entstandenen Staaten auf dem Gebiet des früheren Jugoslawiens sind an der Gründung des Tribunals nicht beteiligt. Das ICTY wird ihnen, gleichsam von einem Besatzer, aufgezwungen. Insoweit könnte man anstatt von "Siegerjustiz" von einer "Protektoratsjustiz" sprechen. Der Sicherheitsrat ernennt die Richterinnen und Richter sowie die Leitung der Anklagebehörde. Bis heute gibt es keine Mitglieder aus den Staaten des früheren Jugoslawien. Die Verfahrens- und Beweisregeln (rules of procedure and evidence) hat der Generalsekretär entwerfen lassen, und der Sicherheitsrat setzte sie in Kraft. Im Verlauf der Zeit sind sie durch das Tribunal selbst mehrfach überarbeitet und ergänzt worden, bedurften jedoch immer der Bestätigung durch den Sicherheitsrat.

Darüber hinaus soll dieses Tribunal völkerstrafrechtliche Verurteilungen aussprechen, ohne dass es zum Zeitpunkt seiner Gründung materielles Völkerstrafrecht in nennenswertem Umfange gab. Denn Ausdrücke wie "Verbrechen gegen die Menschlichkeit", oder "Kriegsverbrechen", oder "schwerer Verstoß gegen das (Humanitäre) Völkerrecht" haben den Charakter von Leerformeln und werfen viele Fragen auf, die an den Grundfesten des Rechtssystems rütteln. So besteht seit der Antike der Grundsatz, dass für eine Tat nur bestraft werden kann, wenn ihre Strafbarkeit vor dem Verüben der Tat gesetzlich normiert war (lat.: nullum crimen sine lege - keine Straftat ohne Gesetz). Weiters darf eine Strafe nur verhängt werden, wenn sie zur Zeit der Tat für das Verbrechen schon vorgesehen war (lat.: nulla poena sine lege - keine Strafe ohne Gesetz). Es würde an dieser Stelle zu weit führen, die umfangreichen Diskussionen in der Rechtswissenschaft, der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen oder der Generalversammlung darzustellen.

Entscheidend für die mangelnde Akzeptanz des ICTY bei der Bevölkerung auf dem Territorium des früheren Jugoslawiens ist ebenso, dass das Tribunal in Den Haag in den Niederlanden angesiedelt ist und nicht in der Region selbst oder wenigstens in unmittelbarer Nähe. Auch die Tatsache, dass sich zwei der vier mutmaßlichen Hauptkriegsverbrecher durch Tod haben entziehen können, und dass mit Radovan Karadzic nur ein weiterer vor dem ICTY erscheinen musste, während Ratko Mladic sich immer noch auf freiem Fuß befindet, trägt nicht eben zur Hebung des Ansehens bei.

International Criminal Tribunal for Rwanda - ICTR

Nur eineinhalb Jahre später gründete der Sicherheitsrat mit Resolution 955 vom 8. November 1994 auf Bitten der Regierung von Ruanda ein zweites Tribunal. Dieses Tribunal soll einerseits Personen verfolgen, die im Jahr 1994 in Ruanda Völkermord und andere schwere Verletzungen des Humanitären Völkerrechts begangen haben. Andererseits soll es auch ruandische Staatsbürger verfolgen, die diese Verbrechen im selben Zeitraum außerhalb Ruandas in Nachbarstaaten (gemeint sind damit Burundi und die Kivu-Provinzen im Osten der Demokratischen Republik Kongo) begangen haben. Das ICTR wurde in Arusha, Tansania, errichtet, also zumindest in der Region der zu untersuchenden Ereignisse. Und diesmal hat ein am Konflikt beteiligter Staat die Gründung des Tribunals erbeten.

ICTY und ICTR sind so genannte "Ad-hoc-Gerichte". Sie haben einen eng begrenzten Aufgabenbereich und sind nur für einen gewissen Zeitraum errichtet. Gemäß Resolution 1503 vom 28. August 2003 hatten beide Tribunale ihre Ermittlungsarbeit am 31. Dezember 2004 einzustellen und bis 31. Dezember 2008 alle erstinstanzlichen Verfahren abzuschließen. Mit Ablauf des 31. Dezember 2010 sollen auch alle Berufungsverfahren beendet sein. Allerdings haben der Präsident des ICTY und der Chefankläger dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen Anfang Juni 2009 berichtet, dass das Verfahren gegen Radovan Karadzic wohl nicht vor 2012 in der ersten und möglicherweise erst 2015 in der zweiten Instanz beendet sein werde. Die Auflösungsphase des ICTY solle allerdings planmäßig beginnen.

Beide Tribunale haben Rechtsgeschichte geschrieben und tragen bis heute wesentlich dazu bei, dass Verstöße gegen das Humanitäre Völkerrecht nicht sanktionslos bleiben. Auf ihre Tätigkeit geht unter anderem zurück, dass Mädchen, Frauen und Kinder in bewaffneten Konflikten besonders geschützt sind. Urteile des ICTY und des ICTR haben dazu geführt, dass der Tatbestand der Vergewaltigung im Verlaufe von Kriegshandlungen als Kriegsverbrechen in die Gerichtsstatute und ins Völkerstrafrecht aufgenommen wurde.

Hybridgerichte - eine positive Weiterentwicklung

An der Entwicklung der Völkerstrafgerichtsbarkeit lässt sich sehr schön die Entstehung neuen Völkerrechts studieren. Aus den als mängelbehaftet erkannten bisherigen Verfahrensweisen entwickeln sich neue Abläufe und Inhalte, die ihrerseits wiederum kritisch überprüft werden und andere Regeln hervorbringen. Daraus entwickelt sich über die Jahre hinweg ein immer ausgefeilteres System an Regularien, die irgendwann einmal Völkergewohnheitsrecht und eines fernen Tages vielleicht sogar zu Völkervertragsrecht werden.

So haben sich inzwischen weitere Kriterien für Errichtung und Arbeitsweise von Sondergerichten der Vereinten Nationen herausgebildet. Derartige Gerichte sollen nur mit Beteiligung, zumindest aber dem Einverständnis des einzelnen Staates oder der in einer ehemaligen Kriegsregion gelegenen Staaten geschaffen werden, denen die mutmaßlichen Täter angehören.

Sie benötigen eine völkerrechtliche Grundlage, etwa ein Ersuchen des interessierten Staates an die Vereinten Nationen und eine Resolution des Sicherheitsrates (Beispiel ICTR) oder einen Vertrag.

Es soll ein mindestens dreistufiges Gerichtsverfahren vorgesehen sein, das von der richterlichen Prüfung und Zulassung der Anklage (Vorverfahren) über eine erste (Hauptsacheverfahren) bis zu einer zweiten Instanz reicht, die das erstinstanzliche Urteil überprüft und noch einmal Tatsachen und Beweismittel betrachtet und bewertet (Berufungsverfahren). Anklagebehörde und Spruchkörper sollen multinational besetzt sein.

Idealerweise werden auf allen Ebenen unbelastete Angehörige der Bevölkerung mitwirken, aus deren Mitte auch die mutmaßlichen Täter kommen. Der Gerichtssitz soll sich möglichst im Lande selbst, zumindest aber in der Region befinden, wo sich die zu untersuchenden Ereignisse zugetragen haben. Sind insbesondere die beiden letzteren Kriterien erfüllt, spricht man von Hybridgerichten.

(Independent) Special Court for Sierra Leone - SCSL

Das erste Gericht dieses neuen Typs ist der Unabhängige Sondergerichtshof für Sierra Leone. Er weist selbst für ein Hybridgericht einige Besonderheiten auf. So ist eine der beiden erstinstanzlichen Kammern in Den Haag und nicht in Freetown, der Hauptstadt Sierra Leones, errichtet. Die Kammer in Den Haag ist allein zuständig für das Verfahren gegen den früheren Präsidenten Charles Taylor. Die Berufungskammer könnte ebenfalls außerhalb Sierra Leones errichtet werden, wenn die Umstände es erfordern. Der SCSL hat zwar eine Resolution des Sicherheitsrates als Grundlage, seine Gründung indes beruht aber auf einem völkerrechtlichen Vertrag zwischen dem Staat Sierra Leone und den Vereinten Nationen.

Bemerkenswerterweise ist er nicht allein zuständig für die Ahndung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und schweren Verstößen gegen das Humanitäre Völkerrecht, sondern soll darüber hinaus auch Straftaten nach dem Recht Sierra Leones verfolgen, die auf dessen Territorium seit 30. November 1996 begangen wurden. Andererseits ist der SCSL aber nur zur Verfolgung der mutmaßlichen Haupttäter und Führungspersönlichkeiten zuständig, während die sonstigen Verantwortlichen durch die ordentliche Gerichtsbarkeit Sierra Leones zur Rechenschaft gezogen werden sollen.

Präsidentin des SCSL war bis vor kurzem die österreichische Richterin Renate Winter. Am 2. November 2009 hat der aus Sierra Leone stammende Richter und ehemalige Minister Jon Kamanda dieses Amt übernommen.

Finanziert werden die Arbeit und das Personal des SCSL nicht aus dem Haushalt der Vereinten Nationen oder einem Sonderbudget, sondern durch freiwillige Beiträge von Mitgliedern der Vereinten Nationen. Kanada, die Niederlande, Nigeria, Großbritannien und die USA sind die größten Beitragszahler; insgesamt tragen über 40 Staaten zum Unterhalt des SCSL bei. Das Budget ist derzeit bis zum geplanten Abschluss seiner Tätigkeit mit Ablauf des 30. Juni 2010 gesichert.

Der SCSL ist bisher das einzige Gericht dieser Art geblieben.

State Court of Bosnia and Hercegovina - SCBiH

Eine besondere Form eines Hybridgerichts ist der Staatsgerichtshof für Bosnien und Herzegowina.

Dieser Gerichtshof ist nur mittelbar durch die Vereinten Nationen angeregt worden. Geschaffen hat ihn der Hohe Bevollmächtigte für Bosnien und Herzegowina auf der Grundlage des Friedensvertrages von Dayton und des Vertrages von Paris (General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Hercegovina - GFAP) und seiner so genannten "Bonn Powers", benannt nach Ermächtigungen der Konferenz auf dem Petersberg bei Bonn (im Dezember 1997), durch ein Dekret vom 12. November 2000.

Das Dekret war nötig geworden, weil die Institutionen der beiden Entitäten "Republika Srpska" und "Förderation Bosnien und Herzegowina" sowie der Republik Bosnien und Herzegowina nicht in der Lage waren, den vorbereiteten Gesetzesentwurf über den Staatsgerichtshof zu verabschieden. Erst etwa eineinhalb Jahre später, am 3. Juli 2002, beschloss das Parlament der Republik Bosnien und Herzegowina das notwendige Gesetz. Die Durchsetzung des Rechts und die Herstellung von Rechtssicherheit für die Bevölkerung bestimmten das Dekret.

Dazu kam der Eindruck, dass das ICTY unter keinen Umständen in der Lage sein würde, alle Verfahren gegen mutmaßliche Beteiligte an Völkerstraftaten, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit bis zu seiner geplanten Auflösung zu bewältigen. Verfahren, die bei dem ICTY anhängig gemacht worden waren und sich gegen Personen richteten, die nicht an herausragender Position mutmaßlich für Völkerstraftaten verantwortlich waren, gab das ICTY an nationale Oberste Gerichtshöfe (etwa den SCBiH und den Obersten Strafgerichtshof der Republik Kroatien) ab.

Grundlage hierfür ist die schon erwähnte Resolution 1503 (2003) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen. Aus dieser Praxis ergeben sich freilich sofort neue Fragen. Denn das (Grund-) Recht jedes Angeklagten auf den gesetzlichen Richter verbietet es, dass die Justiz selbst darüber befindet, in welcher Instanz und vor welchem Gericht ein Verfahren geführt werden soll.

Rechtsweg und Zuständigkeiten müssen vor Beginn eines Verfahrens feststehen und dürfen nicht im Laufe eines Verfahrens nach Gutdünken des eigentlich zur Entscheidung berufenen Gerichts verändert werden. Freilich könnte auf der Ebene der Völkergerichtsbarkeit insofern etwas anderes gelten, da Ad-hoc-Tribunale in der Regel nur und gerade deswegen geschaffen werden, weil es in der Konfliktregion entweder keinerlei staatliche Strukturen mehr gibt, oder es in den jeweils zur Untersuchung und Ahndung von Völkerstraftaten berufenen Individualstaaten überhaupt keine, zumindest aber keine unabhängige Justiz gibt.

Wenn aber nachträglich eine nationale Strafgerichtsbarkeit geschaffen wird, die in justizförmlicher Weise Völkerstraftaten untersuchen und ahnden kann, besteht für ein Ad-hoc-Tribunal keine oder nur noch eine eingeschränkte Notwendigkeit. Dieser Gedanke der "ergänzenden Zuständigkeit" ist inzwischen als "Komplementaritätsgrundsatz" durch das Rom-Statut des Internationalen Strafgerichtshofes Völkerrecht geworden.

Der Strafgerichtshof für Bosnien und Herzegowina mit Sitz in Sarajevo hat mehrere Spruchkammern, darunter jeweils eine für Kriegsverbrechen und für Organisierte Kriminalität. Diese sind jeweils mit einem Angehörigen der drei Ethnien als Vorsitzendem und zwei internationalen Richtern besetzt. Die Anklagebehörde ist ebenfalls national und international besetzt. Das Mandat für die internationalen Richter und Anklagevertreter endete im Dezember 2009. Ob es verlängert wird, ist derzeit noch offen. Der bosnisch/herzegowinische Ministerrat hat eine Mandatsverlängerung abgelehnt. Im Unterschied zum SCSL ist der SCBiH kein Sondergericht, das nur eine gewisse Zeit besteht, sondern ein permanentes Gericht, das nach bosnisch/herzegowinischem Strafprozessrecht verfährt und auf der Grundlage bosnisch und herzegowinischen Strafrechts Urteile fällt.

Finanziert wird der SCBiH zu etwa einem Drittel von der Republik Bosnien und Herzegowina und zu zwei Dritteln von der Internationalen Gemeinschaft. Lediglich der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass es auch im unabhängig gewordenen Kosovo Hybridjustiz gibt, sogar in seinem serbisch dominierten Teil. Im Rahmen der EU-Mission EULEX sind Richter und Staatsanwälte aus EU-Mitgliedstaaten an kosovarischen Gerichten tätig - im übrigen auch aus Staaten, die das Kosovo bisher nicht als unabhängig anerkannt haben.

Hariri-Tribunal

Die Vereinten Nationen selbst haben noch zwei weitere Institutionen geschaffen, die in justizförmlicher Weise besonders schwere Verbrechen aufarbeiten sollen. Dabei sind sie allerdings höchst unterschiedliche Wege gegangen.

Nachdem die Regierung des Libanon die Vereinten Nationen am 13. Dezember 2005 gebeten hatte, ein Sondertribunal einzurichten, das das Attentat auf den damaligen Ministerpräsidenten Rafiq Hariri und 22 weitere Personen vom 14. Februar 2005 aufklären sollte, schlossen beide Beteiligten auf der Grundlage der Resolution 1664 einen Vertrag über dessen Errichtung. Die Verhandlungen zogen sich bis Ende Mai 2007 hin. So konnte der Gründungsvertrag erst zum 10. Juni 2007 auf der Grundlage von Resolution 1757 vom 30. Mai 2007 in Kraft treten.

Das hybrid besetzte Tribunal soll libanesisches Strafrecht anwenden. Finanziert wird seine Arbeit zu 49 Prozent durch die libanesische Regierung und zu 51 Prozent durch freiwillige Beiträge der Internationalen Gemeinschaft. Am 1. März 2009 hat es seine Arbeit aufgenommen.

Wegen der Gefahren für das Personal und die Arbeit des Gerichts im Libanon, ist der Gerichtssitz Den Haag. Der Belgier Serge Brammertz, der Leiter der Anklagebehörde am ICTY, ist auch der Untersuchungsführer des Hariri-Tribunals. Ebenso wie für die Taylor-Kammer des SCSL nutzen die Vereinten Nationen Synergieeffekte mit schon bestehenden Gerichten. Das Hariri-Tribunal ist derzeit das jüngste Hybridgericht.

Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia - ECCC (EC³)

Eine Sonderstellung nehmen die Spezialkammern an den kambodschanischen Gerichten ein. Sie ähneln den Kammern für Kriegsverbrechen und Organisierte Kriminalität des SCBiH. Allerdings sind sie nicht durch Dekret, sondern auf der Grundlage langwieriger Verhandlungen geschaffen worden.

Fast 30 Jahre nach der Ermordung von etwa 1,5 bis 1,7 Millionen Kambodschanern durch die Khmer Rouge unter ihrem Anführer Pol Pot in den Jahren 1975 bis 1979 geht die kambodschanische Justiz nun daran, die noch lebenden Verantwortlichen zur Rechenschaft zu ziehen. Noch vor Pol Pots Tod im Jahre 1998 hatten die beiden Premierminister 1997 in einem Brief an UN-Generalsekretär Kofi Annan um Unterstützung bei der Verfolgung von Angehörigen der Khmer Rouge gebeten.

Hatte man zunächst daran gedacht, nach dem Vorbild Südafrikas eine Wahrheits- und Versöhnungskommission auch für Kambodscha einzurichten, schlug die Stimmung um, als im März 1999 Ta Mok, der Militärbefehlshaber der Khmer Rouge, aufgespürt und festgenommen werden konnte. Nun wollte die Regierung Kambodschas der gesamten noch lebenden Führungselite der Khmer Rouge den Prozess machen.

Die von den Vereinten Nationen auf Bitten der Premierminister eingesetzte Untersuchungskommission empfahl, ein Sondertribunal nach dem Vorbild des ICTY einzurichten. Ein ausschließlich mit fremdländischen Anklägern und Richtern besetztes Tribunal fernab von Kambodscha akzeptierte die kambodschanische Regierung freilich nicht. So zogen sich die Verhandlungen bis zum 13. Mai 2003 hin. Dem damaligen Rechtsberater der Vereinten Nationen, Hans Corell, war es endlich gelungen, mit der Regierung Kambodschas ein Abkommen zu erzielen, das die Generalversammlung der Vereinten Nationen, nicht der Sicherheitsrat, wenige Tage später bestätigte. Das war die internationale Seite der Vereinbarung. Da die Spezialkammern nach kambodschanischem Recht und bei kambodschanischen Gerichten eingerichtet werden sollten, musste auch das kambodschanische Parlament den Vertrag mit den Vereinten Nationen ratifizieren und die nationalgesetzliche Grundlage für Errichtung und Aufgaben schaffen. Erst mit dem so genannten "EC Law" kam diese Grundlage am 27. Oktober 2004 zu Stande. Es sollte freilich noch bis zum September 2007 dauern, ehe die EC³ endlich ihre Arbeit aufnehmen konnten.

Die Anklagebehörde und die Position des Untersuchungsrichters sind paritätisch mit kambodschanischen und internationalen Juristinnen und Juristen besetzt. In den Spruchkörpern der Vorverfahrenskammer, der Hauptverhandlungskammer und der Kammer am Obersten Gerichtshof sind jeweils kambodschanische Juristinnen und Juristen in der Mehrzahl gegenüber den internationalen. Der Generalsekretär der Vereinten Nationen schlägt die seitens der Internationalen Gemeinschaft ausgewählten Personen lediglich vor; ernannt werden sie vom Obersten Gerichtshof Kambodschas.

Das Prinzip heißt im internationalen Sprachgebrauch "Transitional Justice", also etwa "Übergangsgerichtsbarkeit" oder "Übergangsgerechtigkeit". Beides trifft auf die Besonderheiten Kambodschas zu. Denn diese Gerichtsbarkeit soll einerseits Vertrauen in die Justiz und ihre Urteile schaffen. Sie soll andererseits auch zur Aussöhnung beitragen. Darin schwingt noch etwas von dem ursprünglichen Gedanken der Wahrheitskommission mit. Und sie soll drittens durch ein aufwendiges System der teilnehmenden Beobachtung durch internationale Institutionen die Grundlage für eine wirklich unabhängige rechtsprechende Gewalt im Staate Kambodscha schaffen. Denn das war in den bisher vorhandenen Gerichten nicht immer der Fall.

Am 23. Juni 2009 hat der internationale Chefankläger, Robert Petit aus Kanada, gegenüber den Vereinten Nationen angekündigt, zum 1. September 2009 sein Amt niederzulegen. Hintergrund dürfte die nach wie vor im Umfeld der EC³ grassierende Korruption sein, die schon im April diesen Jahres die Rechtsabteilung der Vereinten Nationen zum Einschreiten veranlasst hatte. Das Budget der EC³ betrug mit Stand 10. Dezember 2009 rund 77 Millionen USD und wird allein von der internationalen Gemeinschaft und drei Nichtregierungsorganisationen aufgebracht. Auch Österreich und Deutschland beteiligen sich daran.

International Criminal Court - ICC

Der mit dem Römischen Statut von 1998 ins Leben gerufene Internationale Strafgerichtshof/ICC, ist nicht nur aus den Erfahrungen mit den Tribunalen von Siegermächten, Ad-hoc-Tribunalen und Hybridgerichten entstanden. Der Gedanke einer universellen Gerichtsbarkeit zur Ahndung von schwersten Straftaten im Zusammenhang mit Kriegen und Konflikten ist über 130 Jahre alt. Denn bereits 1872 hatte der Schweizer Jurist Gustave Moynier die Idee einer internationalen Schiedsgerichtsbarkeit für die Ahndung von Kriegsgräueln ins Gespräch gebracht. Damit hatte er seine noch 1870 geäußerte Auffassung aufgegeben, der internationale Druck werde zur Durchsetzung der Konvention zur Verbesserung des Schicksals der verwundeten Angehörigen der Armeen im Felde vom 22. August 1864 ausreichen. Der Krieg zwischen Preußen und Frankreich in den Jahren 1870/71 mit den vielen Verstößen gegen die Regelungen des Kriegführungsrechts hatte ihn zu dem Vorschlag eines Internationalen Gerichtshofes bewogen. Moynier war im Jahre 1863 einer der Mitbegründer und lange Jahre Präsident des Internationalen Komitees der Hilfsgesellschaften für die Verwundetenpflege, das seit 1876 Internationales Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) heißt. Sein Vorstoß für eine Völkerstrafgerichtsbarkeit war im Zeitalter der Nationalstaaten allerdings viel zu fortschrittlich und blieb deshalb ohne Erfolg.

Artikel VI des Übereinkommens über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes vom 9. Dezember 1948 sah endlich die Gründung eines Internationalen Strafgerichtshofes vor. Im Vergleich zu dem gescheiterten Konventionsvorhaben von Gustave Moynier aus dem Jahre 1872 war es diesmal immerhin gelungen, überhaupt eine derartige Bestimmung zu beschließen. An eine Umsetzung war allerdings in den folgenden Jahrzehnten nicht zu denken. Erst 50 Jahre später gelang es 120 Staaten, das Römische Statut über den Internationalen Strafgerichtshof zu beschließen. Nachdem 60 Staaten das Statut überraschend schnell ratifiziert hatten, trat es am 1. Juli 2002 in Kraft. Deutschland gehört zu den Gründungsmitgliedern, die das Römische Statut am 10. Dezember 1998 unterzeichneten. Die Ratifikationsurkunde hinterlegte es am 11. Dezember 2000. Die Republik Österreich zeichnete die Urkunde des Statuts ein knappes Jahr später, am 7. Oktober 1999. Am 28. Dezember 2000 hinterlegte Österreich die Urkunde. Insgesamt haben derzeit 110 Staaten das Statut ratifiziert. Allerdings fehlen wesentliche Staaten der Erde. China, Indien, Russland und die USA sind bisher nicht Mitglieder der Versammlung der Vertragsstaaten geworden.

Der ICC mit Sitz in Den Haag ist kein Organ und nicht Teil des Systems der Vereinten Nationen, sondern ein Internationales Justizorgan eigenen Rechts. Er darf nicht mit dem wesentlich älteren Internationalen Gerichtshof (International Court of Justice - ICJ) verwechselt werden, der seine Rechtsgrundlage in Kapitel XIV der Charta der Vereinten Nationen findet und seinen Sitz im Friedenspalast der Carnegie-Stiftung, ebenfalls in Den Haag, hat. Seit 4. Oktober 2004 existiert allerdings ein Abkommen über die Beziehungen zwischen den Vereinten Nationen und dem ICC (das sogenannte Relationship Agreement). Ebenso gibt es ein Abkommen zwischen dem ICC und den in Den Haag beheimateten Teilen des SCSL über dessen Nutzung von Einrichtungen im Gebäude des International Criminal Court.

Nachdem die USA zunächst an den Beratungen über das Römische Statut teilgenommen hatten, zogen sie in letzter Sekunde ihre Unterschrift zurück und setzten dem Inkrafttreten vehementen, aber letztlich vergeblichen Widerstand entgegen. Inzwischen haben sie ihn zumindest teilweise aufgegeben und den ICC indirekt anerkannt. Mit Resolution 1593 (2005) vom 31. März 2005 beschloss der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, dem Chefankläger des ICC die Situation in der sudanesischen Provinz Darfur seit 1. Juli 2002 gemäß Artikel 13b des Römische Statuts förmlich zur Prüfung vorzulegen.

Vier Mitglieder des Sicherheitsrates, darunter die USA, enthielten sich der Stimme. Keines der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates mochte mit einem Veto diese Vorlage an den ICC verhindern. Allerdings lehnt auch die neue Regierung der USA unter Präsident Barack Obama einen förmlichen Beitritt zum Römischen Statut bislang ab. Eine Tolerierung von Fall zu Fall scheint seit dem Jahr 2005 immerhin möglich.

Mit dem Römischen Statut ist es erstmals gelungen, die Begriffe "Völkermord" (Art. 6 des Statuts), "Verbrechen gegen die Menschlichkeit" (Art. 7 des Statuts) und "Kriegsverbrechen" (Art. 8 des Statuts) mit Inhalt zu füllen und eine materielle Rechtsgrundlage für die Verfolgung und Ahndung solcher Völkerstraftaten zu schaffen. Für das Verbrechen der Aggression gilt eine Sonderregelung, denn es ist der Weltgemeinschaft bislang nicht gelungen, eine allgemein gültige Definition des Begriffs "Aggression" zu beschließen.

Wesentliches Element des Römischen Statuts ist das schon erwähnte Komplementaritätsprinzip. Der Artikel 17 Abs. 1 lit. a des Statuts besagt, dass ein Verfahren vor dem ICC eröffnet werden kann, wenn der Staat, dem der Verdächtige angehört, entweder nicht willens oder nicht in der Lage ist, gegen ihn einen Prozess wegen Völkerstraftaten einzuleiten. Bezogen auf die Situation in Darfur war dies der Fall, da die sudanesische Regierung jede völkerstrafrechtliche Zusammenarbeit ablehnte und der Sudan auch kein Vertragsstaat ist.

Es erscheint hingegen äußerst unwahrscheinlich, dass zum Beispiel jemals ein Verfahren gegen einen deutschen oder österreichischen Verdächtigen vor dem ICC geführt werden wird. Denn der deutsche Gesetzgeber hat mit zwei Gesetzen, dem Völkerstrafgesetzbuch (VStGB) und dem Gesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGHG), zunächst einmal alles getan, um eine Strafverfolgung deutscher Verdächtiger vor nationalen Gerichten sicherzustellen. Die Republik Österreich hat ebenfalls entsprechende Gesetze erlassen und das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof vom 13. August 2002 bzw. bestehende Gesetze angepasst.

Zeugen- und Opferschutz haben nach dem Römischen Statut höchste Priorität. Dies ist eine Lehre aus den Verfahren vor den Ad-hoc-Tribunalen. Angeklagte versuchten mitunter direkt oder indirekt über Mittelsmänner, Zeugen durch Bestechung oder Drohungen zu beeinflussen und von ihrer Aussage abzuhalten. In Einzelfällen kamen Zeugen unter teils mysteriösen Umständen ums Leben.

Zunächst sah es so aus, als werde die Errichtung des ICC künftig die Gründung von Ad-hoc-Tribunalen und Hybridgerichten unterbinden. Das Römische Statut enthält jedoch keine Exklusivitätsklausel. Daher besteht auch weiterhin die Möglichkeit für die Internationale Gemeinschaft derartige Sondergerichte zu beschließen.

Derzeit betreibt der Chefankläger des ICC acht Verfahren gegen dreizehn Verdächtige vor den beiden Vorverfahrenskammern des Gerichtshofes. Sämtliche Vorfälle betreffen Afrika. Die prominentesten Angeklagten sind der sudanesische Staatschef Omar Hassan Ahmad Al Bashir und der kongolesische Oppositionsführer Jean-Pierre Bemba Gombo.

Wann das erste Urteil gesprochen sein wird, ist noch nicht absehbar.


Autor: Thomas Breitwieser, Jahrgang 1955; 1982 Zulassung zur Anwaltschaft in München. 1984 Grundwehrdienst 1. Gebirgsdivision Garmisch-Partenkirchen. Seit 1995 u. a. Mitwirkung an sicherheitspolitischen und völkerrechtlichen Seminaren der Akademie für Information und Kommunikation Strausberg. Mitarbeit an der Reihe "Wegweiser zur Geschichte" des Moduls Einsatzunterstützung des Militärgeschichtlichen Forschungsamtes Potsdam. Autor der Neuen Zeitschrift für Wehrrecht, Beiträge zur U.S.-Doktrin präventiver Selbstverteidigung und zur Entwicklung des Begriffs "Verteidigung" im Grundgesetz. Dazwischen vielfältige Verwendungen als Rechtsberater in unterschiedlichen Kommanden und Stäben der Bundeswehr und Abteilungen des Bundesministeriums der Verteidigung sowie in Auslandseinsätzen. Seit 2006 Referatsleiter beim Bundeswehrdisziplinaranwalt beim Bundesverwaltungsgericht in Leipzig.

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